Per Bylund har i en artikel i Svensk tidskrift med titeln ”Därför kan inte offentlig sektor fungera” lagt fram ett antal teser kring den offentliga sektorns ineffektivitet.>> Jag kommer här att återge dem i komprimerat skick med någon kommentar för att slutligen komma med ett eget förslag till hur man, inom den ”planekonomiska” struktur som statliga eller kommunala myndigheter arbetar, kan skapa incitament för att, om inte replikera, bättre än nu närmar sig de marknadsmekanismer och incitament som skapar en bättre effektivitet och större hushållning med medborgarnas skattemedel.
Bylund noterar först två centrala problem: ”Enkelt uttryckt handlar det om vad kunden eller användaren betyder för verksamheten samt anledningen till att man gör investeringar.”
I grunden handlar den offentliga sektorns bristande effektivitet och resursslöseri om att det är en defekt marknad, prisinstrumentet, som reglerar utbud, efterfrågan och vinster inom det privata näringslivet, sätts ur spel på den planreglerade marknad som den offentliga sektorn utgör.
Priset som regulator för utbud och kvalitet
På marknaden måste ett företag erbjuda tjänster som konsumenten inför olika alternativ bestämmer sig för att köpa. Relationen kvalitet och pris tillåts variera för att med olika erbjudanden inom nämnda relation locka till sig olika kundkategorier, vilket inte är möjligt inom offentlig sektor. Den bästa kunden inom privat sektor är en nöjd kund ”annat än möjligen i situationer där det finns en ständig ström av nya kunder där rekommendationer och rykte inte har någon effekt (vilket skulle kunna förklara ”turistfällor” och höga priser på flygplatser innanför säkerhetskontrollen).”
Inom offentlig sektor finns ingen tydlig relation mellan nöjd kund och tilldelade resurser, även om olika regleringar sjösatts för att försöka åstadkomma detta, som t.ex. skolpengen eller ”kömiljarden” inom sjukvården. Dessa har dock en mycket begränsad effekt enligt Bylund därför att marknadens dynamik saknas vad gäller produktivitetsförbättringar/kostandseffektiviseringar med bevarad eller förbättrad kvalitet.
Det som sker med denna marknadssimulering är en ökad transparens. Vi vet mer om vilka av ett ev. flertal utövare som användarna föredrar. Men vi vet fortfarande inte hur den valda tjänsten värderas av allmänheten. Användaren avstår inte sina slantar i direkt koppling till nyttjandet av tjänsten. De går istället via skatten och statens kassa. En ny ”kund” för t.ex. ett sjukhus är därför inte i närheten av samma betydelse för producenten som i ett företag på en konkurrensutsatt marknad. Priset på skolpengen eller behandlingen i vården är standardiserad oavsett hur kunden värderar tjänsten. Pris och kvalitetsdifferentiering (varierat utbud inom relationen pris och upplevd kvalitet) existerar inte inom offentlig sektor vilket i sin tur är starkt hämmande för investeringar och utveckling.
”Bristen på prisdifferentiering betyder att ny teknik som används i offentlig sektor nästan uteslutande handlar om att minska kostnaderna, inte höja kvaliteten.”
Kvalitetshöjning medför kostnader och om inte dessa kan läggas på priset återstår bara impopulära nedskärningar eller effektiviseringar/produktivitetshöjningar. Problemet med sistnämnda är ett tveeggat svärd därför att lyckas man minska sina kostnader så att det blir ett överskott, så tas detta obarmhärtigt av staten till andra angelägna utgifter och man riskerar minskad budget för nästa år. En ond cirkel. Alla med någon erfarenhet av att vara upphandlad av offentlig sektor vet hur det brukar låta i slutet av ett budgetår om det finns pengar kvar. De ska förbrukas, alla möjliga upptänkliga mer eller mindre märkliga projekt sjösätts i sista stund och man välkomna fakturor från anslutna entreprenörer. Detta görs nog av de flesta med en liten känsla av olust, det är ju ändå skattebetalarnas pengar som borde komma dessa tillgodo i absolut nödvändiga projekt, även om det inte är särskilt svårt för den som fakturerar att projicera detta spektakel som en form av rimlig skatteåterbäring till den privat sektorn.
Vi får alltså inom offentlig sektor en omfördelning från de effektiva till de ineffektiva. Är du för effektiv straffas du med mindre pengar att röra dig med, minskad budgettilldelning. Precis tvärtom på den privata marknaden: där belönas ökad effektivisering med ökad lönsamhet.
Men skulle inte ökad effektivitet kunna innebär att man belönar sin personal lite extra så att man därigenom också kan dra till sig mer kompetens personal? Tyvärr är detta inte möjligt pga. kollektivavtal etc., inte mycket finns att spela med där. Investeringar i kvalitet och ökad effektivitet är också ofta ett risktagande (ger oftast effekt först över en längre period än innevarande år) och det ligger inte i den offentliga sektorns natur, så som den är utformad nu, att syssla med sådant. Systemet är genomreglerat och handlingsutrymmet är begränsat. Budgetåren styr. En investering detta år kan belasta budgeten med underskott – som straffas – och resultatet på långsikt osäkert. Då sitter man hellre still i båten. Slutsatsen blir att den som är minst effektiv i sin verksamhet får mest av statens budget medan den som gör motsatsen inte får några synliga fördelar.
“…problemet” ligger inte hos människorna, utan i systemet. Offentlig verksamhet har helt uppenbara konsekvenser, men politiken väljer att bortse ifrån dem för att istället göra billiga poänger i partipolitiska slogans.”
Privatiseringar och riskkapital
Eftersom den offentliga verksamheten präglas av incitament för ineffektivitet, så år det inte svårt för ett slimmat privat företag att med en standardiserad ersättning ”peng” hålla en tillräckligt bra kvalitet på verksamheten (med genomgående högre löner för personalen) för att locka användare och ändå göra en vinst för ägarna. Därav intresset från de s.k. riskkapitalisterna. Hårt kritiserade, men på väldigt dunkla grunder.
Min kommentar: Dessa privata alternativ ger ju minst lika bra service och bättre personalvård, so what? Läxan här borde istället vara hur ineffektiv och slösaktig med allmänna medel de offentliga leverantörerna är. Men den slutsatsen dras inte. Istället ska de “riskkapitalister” hängas ut som ju faktiskt avslöjar denna ineffektivitet. Intelligent? Kanske inte. Här följer ett intressant exempel på att Bylunds tes har fog för sig. Den offentliga sektorn har en inbyggd destruktivitet i sitt sätt att arbeta >>.
Lösningen enligt Bylund? Prisdifferentiering. Det behöver enligt Bylund inte betyda att hela välfärden ska privatiseras utan man kan tänka sig att föräldrar som väljer att sätta sina barn i friskolor får tillbaka på skatten motsvarande skolpengen, att direkt betala de utförare man väljer. Då kommer enligt Bylund priset på utbildning snabbt att sjunka till en jämviktsnivå klart under kostnaden för skolpengen. Problemet med detta är dock att det skapar en ”artificiell kundmakt”, där föräldrar dessutom kan tjäna pengar på att hitta en billig skola. Det är knappast en opportun utveckling.
Kommentar: Bylund slutar sin mycket intressanta artikel med att i stort sett bli svaret skyldig vad gäller lösningar. Någon annat sätt än en ren privatisering tycks inte möjlig. Men hur är det, kan man inte tänka sig att försöka simulera marknadsmekanismerna ännu mer och ännu bättre?
____________________________
Problem att lösa i offentligt tjänsteutbud: Fri prissättning, ej möjlig utifrån politiska låsningar och jämlikhetsmål. ”Vård är ingen vara”, ”man ska inte kunna köpa sig till kvalitet”, ”alla ska bidra till en likvärdig vård/skola”. Incitament för effektivitet och kvalitetsutveckling saknas i stora delar.
I praktiken är dock prisinstrumentet till viss del verksamt genom privata försäkringar som medger vård på vissa privata institutioner där man alldeles uppenbart kan “köpa sig” förbi köer och där man också kan förvänta sig en hög kvalitet på vården i och med att dessa institutioner kan betala mer och därmed locka till sig de bästa eller mer meriterade personal/läkare. Dessa institutioner, i den mån det föreligger konkurrens emellan dem, liknar också privata aktörer i den meningen om att de måste göra kunden nöjd för att få behålla och helst öka intäkterna på löpande basis. Varumärkesvård blir då viktigt.
Vad gäller övrig offentligt styrd tjänsteproduktion så kvarstår problemet med budgetsystemet och den ringa betydelsen som kundens nöjdhet har för resurstilldelningen. Man har försökt med den s.k. kömiljarden att införa ett incitament för att bli effektivare, men inget säger att detta inte har skett på bekostnad av både kvalitet och bemötande. Så vad göra?
Förslag:
- Inför 2-åriga budgetcykler så att en investering för ökad effektivitet med bibehållen eller ökad kvalitet i leveransen kan göras år ett medan frukterna av detta kan skördas/eller börja visa sig senast året efter.
- Inför fri lönebildning inom varje institution myndighet baserat på deras förmåga att visa överskott samtidigt som de ligger i en toppnivå på ett externt och oberoende mätt kundindex.
Indexet mäts av slumpvis urval kunder/brukare med en 10 gradig skala som dels möter effektivitet (snabbhet att återkoppla vid förfrågningar, behandlingstid på ärenden, kötider) dels kvalitén i bemötandet (vänlighet, respekt, trevnad, trivsel) och dels kvalitén i leveransen (upplevd kompetens, senaste tekniken, professionalism). Betyget 7-10 som ett snitt är godkänt och medger investeringsstöd enl. nedan, 4-6 medför en varning samt att lönepåslagen enligt nedan bortfaller för att istället tillfalla investeringsdelen förutsatt ett överskott i budgeten. 1-3 innebär generaldirektören/chefens och styrelsens omedelbara avgång oavsett budgetsituation övriga konsekvenser i enlighet med 4-6 betyget. - De myndigheter/institutioner som visar överskott (pengar kvar) får detta fördelat enlig följande: 1/4 tillbaks till staten, ¼ till lönepåslag lika för alla, 1/4 till produktivitets investeringar för ökad effektivitet och ¼ till investeringar för ökad kvalitet (kunskapsutveckling och kundbemötande).
Det hela är alltså tänkt att ge incitament dels till personalen att bli både effektivare och öka kundnöjdheten och dels ge incitament att fortsatt bli effektivare och öka kvalitén i leveransen. Vidare blir även staten belönad med en retur på sin investering.
- De myndigheter/institutioner som visar ett nollresultat/bibehållen budget ska låsa minst 5 % av sin tilldelning inför nästkommande budgetperiod till investeringar i ökad effektivisering samt kvalitet i bemötande och kompetens. Är betygen 1-3 i nöjdkundindex ska 10 % avsättas, samt en ny chef/generaldirektör och styrelse installeras.
- De myndigheter som visar underskott utan att ha fått fler arbetsuppgifter som skulle motivera detta, ska om betygen i nöjd kund index är under 7, dels byta generaldirektör/chef och dels få motsvarande förlustbelopp i minskade anslag för nästkommande period, viket då får anses utgöra myndighetens effektiviseringspotential. Minst 8 % av kommande anslagna medel ska gå till effektiviseringar och minst 3 % till kvalitetshöjande åtgärder.
Summa summarum.
För budgetdelen är tanken förstås dels att undvika nuvarande sjuka destruktiva systemet – att undvika överskott – och dels att belöna de som är både effektiva och levererar kvalitet och motsvarande straffa ut de som missköter sig och då också utkräva personlig ansvarighet av ledarskapet samtidigt som myndigheten ges en bra chans att komma igen och inte fastna i destruktiva mönster.
Så, there you are.
Frågorna tycks givna:
- Varför är detta ett sämre system än det nuvarande?
- Om det inte är det, varför kan man inte införa det?
